Nein zur Entmachtung des Souveräns!

Ulrich Schlüer

Nationalrat Flaach (ZH)

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Bis Mitte 2003 waren die Zuständigkeiten bezüglich Einbürgerungsentscheid im ordentlichen Verfahren klar: Gestützt auf die Bundesverfassung (Art. 37 und 38) setzten Bund und Kantone die Voraussetzungen für die Bürgerrechtserteilung fest. Den Entscheid trafen die Gemeinden, wobei die Gemeinden in der Bestimmung des dafür zuständigen Organs frei waren. Ihr Entscheid war endgültig.

Mitte 2003 sprach das Bundesgericht überraschend ein Verbot von Urnenabstimmungen zu Einbürgerungsverfahren aus und setzte gegen negative Entscheide ein Rekursrecht fest – ohne dass für ein solches Urteil eine Verfassungsgrundlage bestanden hätte.

Darauf beschloss eine Delegiertenversammlung der SVP am 13. September 2003 die Lancierung einer Volksinitiative, welche den Einbürgerungsentscheid als abschliessenden, politischen Entscheid der Wohngemeinde festlegen und ein Rekursrecht gegen ablehnende Entscheide ausschliessen sollte.

Politischer Entscheid oder Verwaltungsverfügung?

Mit seiner Forderung nach einer Rekursmöglichkeit gegen negative Einbürgerungsentscheide wertete das Bundesgericht den Einbürgerungsentscheid – entgegen aller schweizerischen Tradition, entgegen aller in der Bundes- und in den Kantonsverfassungen festgehaltenen Grundsätze – faktisch kurzerhand ab zu einer blossen «Verwaltungsverfügung» ohne jede politische Dimension.

Keine Instanz – weder das Bundesgericht noch die Bundesverwaltung noch die Eidgenössischen Räte oder einzelne Kantonsregierungen – hat bisher indessen je behauptet, es bestehe in der Schweiz ein «Rechtsanspruch auf Einbürgerung». Somit ist unbestritten, dass über jedes Bürgerrechtsgesuch einzeln, aufgrund des konkreten Falles zu entscheiden ist. Ein Automatismus existiert nicht. Der Entscheid bleibt freier Ermessensentscheid, getroffen vom dafür zuständigen Organ in der Gemeinde.

Ein politischer Ermessensentscheid kann immer und in jedem Fall mit Ja oder mit Nein beantwortet werden. Schon damit ist klar, dass jeder Versuch, den Einbürgerungsentscheid auf die Stufe einer blossen Verwaltungsverfügung zu degradieren, in diametralem Widerspruch zur geltenden Verfassungsordnung steht.

Das Recht auf freie Willensbildung

In der Bundesverfassung wird in Art. 34, Abs. 2 klar festgelegt, wie der Staat das Recht auf politische Entscheidungsfreiheit zu garantieren hat. Wörtlich heisst es in der Verfassung:

«Die Garantie der politischen Rechte schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe.»

Im Klartext: Keine Instanz, auch kein Gericht hat das Recht, für bestimmte politische Entscheide nur einzelne Formen der Entscheidfällung zuzulassen. Zu irgend einem politischen Entscheid die Urnenabstimmung verbieten zu wollen, ist verfassungswidrige Funktionärswillkür. Es gibt nicht die geringste Verfassungsgrundlage für ein Verbot von Urnenabstimmungen bei Einbürgerungsentscheiden. Im Gegenteil:

Wer Urnenabstimmungen verbietet, verletzt den von der Verfassung garantierten Schutz der «unverfälschten Stimmabgabe». Und ebenso klar gilt: Irgend eine «Begründungspflicht» für einen politischen Entscheid gibt es nicht. Weil der Souverän, wenn er seine Entscheide begründen müsste, nicht mehr der Souverän wäre.

Wer verlangt oder anzuordnen versucht, Abstimmungsentscheide «rekursfähig» zu machen, verletzt die schweizerische Verfassungsordnung, wonach der Souverän die oberste Instanz ist, deren Mehrheitsentscheid unanfechtbar ist. Wer Entscheide des Souveräns einer übergeordneten Rekursinstanz unterstellen will, verdrängt den Souverän aus seiner Stellung als oberstes Organ und unterstellt ihn einer ihm oktroyierten höheren Instanz.

Demokratie oder Willkür

Jeder Bürger, jede Behörde, jede Instanz besitzt im Rahmen der schweizerischen direkten Demokratie das selbstverständliche Recht, jederzeit eine Neuerung zur geltenden Verfassungsordnung vorzuschlagen.

Dafür stehen in der direkten Demokratie geeignete Instrumente – parlamentarischer Vorstoss einerseits, Volksinitiative anderseits – zur Verfügung, die jeder Bürger, aber auch jede Partei oder Vereinigung nutzen kann, um dem Parlament und/oder dem Souverän ein Anliegen zur Entscheidung zu unterbreiten.

Niemand hat indessen das Recht, eine neue, von ihm favorisierte Idee unter Umgehung des Souveräns, unter Umgehung des von der Bundesverfassung vorgesehenen Entscheidungsablaufs direkt in Kraft zu setzen.

Gibt es übergeordnetes Recht?

Sein Urteil, negative Einbürgerungsentscheide nach dem Muster von Verwaltungsverfügungen rekursfähig zu machen, rechtfertigt das Bundesgericht mit international gültigem, der Verfassung übergeordnetem Recht. Im Vordergrund steht das am 6. November 1997 vom Europarat beschlossene «Europäische Übereinkommen über die Staatsangehörigkeit».

Diese Konvention hält in den Grundsatzartikeln 3 und 4 zunächst fest, dass die Verleihung der Staatsangehörigkeit konsequent staatlichem Recht unterliegt. Das Bürgerrecht wird – wie in der schweizerischen Bundesverfassung auch – den «politischen Rechten» zugeordnet, nicht den Grundrechten oder den Menschenrechten. Politische Rechte, auf der Grundlage nationaler Entscheidungen ausgestaltet, gehören eindeutig nicht zum übergeordnet geltenden Völkerrecht. Zwar enthält die europäische Staatsangehörigkeits-Konvention einen Artikel, der schriftliche Begründungen für negative Einbürgerungsentscheide vorsieht. Nicht zuletzt aus diesem Grund hat es der Bundesrat bis heute unterlassen, der Bundesversammlung die Ratifizierung dieser Konvention zu unterbreiten – einer Konvention, die im übrigen von gänzlich anderen Verhältnissen als den durch die direkte Demokratie geschaffenen ausgeht.

Auf der Grundlage einer nie zur Ratifizierung vorgelegten und deshalb auch nie genehmigten Konvention den Einbürgerungsentscheid von einem politischen Entscheid kurzerhand in eine Verwaltungsverfügung abzuwerten und damit dem Einfluss des Stimmbürgers sozusagen auf kaltem Weg zu entziehen, ist ein völlig unhaltbares, illegales Vorgehen, das elementare Regeln der schweizerischen Bundesverfassung wahrhaftig mit Füssen tritt. Es ist ein Frontalangriff auf den Souverän als oberstes Organ in der direkten Demokratie.

Es bedarf heute offensichtlich einer Volksinitiative, um diesen Angriff auf direkte Demokratie und Gewaltentrennung abzuwehren.

«Elementares Gerechtigkeitsempfinden»

Wer einen solchen Angriff auf den Souverän und seine verfassungsmässige Stellung in der Demokratie hinter «elementarem Gerechtigkeitsempfinden» zu tarnen versucht, übergeht zweierlei: Erstens bezeichnet keine einzige internationale Konvention das Bürgerrecht als elementares, über dem Landesrecht und damit über der nationalen Verfassung stehendes Menschenrecht.

Die Menschenrechte sind in der Schweiz uneingeschränkt auch für Nicht-Staatsbürger gewährleistet und durch die Bundesverfassung (Art. 8, Abs. 1: «Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich») garantiert.

Und zweitens ist das zuweilen beschworene «elementare Gerechtigkeitsempfinden» in der Gesellschaft keineswegs das Resultat eines Naturereignisses. «Elementares Gerechtigkeitsempfinden» stellt sich ein als Ergebnis eines Generationen prägenden Ringens um Etablierung und Weiterentwicklung des Rechtsstaats. Es ist Resultat einer politischen, vom Souverän gewollten und umgesetzten Entwicklung auf der Grundlage von Rechtsprinzipien, die der Souverän im demokratischen Entscheidungsprozess selbst geschaffen und durchgesetzt hat.

Die Bestreitung des Souveränitätsprinzips ist ein Angriff auf die Willensnation Schweiz, durch deren Willen Demokratie und Rechtsstaat geschaffen und langfristig gesichert worden sind auf der Grundlage gemeinsamer, in demokratischer Auseinandersetzung entwickelter und durchgesetzter Wertvorstellungen.

Die Initiative der SVP wird lanciert mit dem Ziel, den nicht auf die Bundesverfassung abstützbaren Angriff von Verwaltungsfunktionären auf die Souveränität des Bürgers, auf die direkte Demokratie und auf die Gewaltentrennung ein für allemal abzuwehren.