Entwurf des Bundesgesetzes über Geldspiele (Geldspielgesetz, BGS)

Aus Sicht der SVP kann der Vorlage mehrheitlich zugestimmt werden. Dass die Bereiche der Spielbanken sowie der Lotterie, Sportwette und Geschicklichkeitsspiele umfassend in einem Bundesgesetz geregelt werden, ist zu begrüssen. Dieser Zusammenzug der Regelungen ist effizient und einfacher in der Anwendung. Ferner berücksichtigt der Gesetzesentwurf gesellschaftliche und technologische Entwicklungen im Bereich der Geldspiele. Wie sich einzelne Bestimmungen in der Praxis bewähren werden, bleibt abzuwarten, namentlich die Abgrenzung zwischen Gross- und Kleinspielen sowie die Durchsetzung der Sperrung unbewilligter Online-Geldspielangebote. Explizit zu begrüssen ist die Einführung der Steuerbefreiung für Gewinne, die bei Geldspielen im Sinne des Geldspielgesetzes erzielt wurden. Die Schaffung einer Konsultativkommission sowie die vorgesehenen Schutzvorkehrungen vor Spielsucht sind grundsätzlich nicht zu beanstanden, nachdem Volk und Stände einer entsprechenden Verfassungsbestimmung ausdrücklich zugestimmt haben. Die neue Präventionskommission darf jedoch nicht zu Doppelspurigkeiten mit bestehenden Kommissionen führen. Schliesslich sind Spielbanken schon heute gesetzlich verpflichtet, mit Präventionsfachleuten zusammen zu arbeiten. So sind in der Eidgenössischen Spielbankenkommission (ESBK) sowie in der interkantonalen Lotterie- und Wettkommission (Comlot) ebenfalls Präventionsfachleute vertreten. Hier gilt es, Überschneidungen zu eliminieren. Zu begrüssen ist, dass kleine Geldspielturniere (u.a. Pokerspiele) auch ausserhalb von Spielbanken erlaubt werden. In diesem Zusammenhang wäre es angezeigt, abschliessend zu definieren, welche Spiele unter „kleine Geldspielturniere“ fallen und diesbezüglich nicht auf den Verordnungsweg zu verweisen. Zudem sind die in Art. 35 E-BGS aufgeführten Bewilligungsvoraussetzungen – gerade für Pokerturniere, die ausserhalb konzessionierter Spielbanken durchgeführt werden – zu einschränkend. Schliesslich sollte das Geldspielgesetz zum Anlass genommen werden, international gebräuchliche Geldspielautomaten bzw. Tischspiele in der Schweiz in einem vereinfachten Verfahren zuzulassen und international anerkannte Zertifizierungen anzuerkennen. Um dies zu ermöglichen, sind international gebräuchliche Vorgaben ins Schweizer Recht aufzunehmen. Dem Schweizer Markt darf hier kein Wettbewerbsnachteil erwachsen.

1. Einleitung

Am 10. September 2009 reichte ein Initiativkomitee die Volksinitiative „Für Geldspiele im Dienste des Gemeinwohls“ mit 170‘101 gültigen Unterschriften bei der Bundeskanzlei ein. Am 24. März 2010 traf der Bundesrat den Grundsatzentscheid, dem Parlament die Ablehnung der Volksinitiative zu beantragen und das Anliegen der Initiative – unter Ausmerzung deren Mängel – in einem direkten Gegenentwurf aufzunehmen. Am 11. März 2012 stimmten Volk und Stände dem direkten Gegenwurf und damit dem Artikel 106 BV zu:

¹ Der Bund erlässt Vorschriften über die Geldspiele; er trägt dabei den Interessen der Kantone Rechnung.

² Für die Errichtung und den Betrieb von Spielbanken ist eine Konzession des Bundes erforderlich. Der Bund berücksichtigt bei der Konzessionserteilung die regionalen Gegebenheiten. Er erhebt eine ertragsabhängige Spielbankenabgabe; dies darf 80 Prozent der Bruttospielerträge nicht übersteigen. Diese Abgabe ist für die Alters-, Hinterlassenen und Invalidenversicherung bestimmt.

³ Die Kantone sind zuständig für die Bewilligung und die Beaufsichtigung:

a) der Geldspiele, die einer unbegrenzten Zahl Personen offenstehen, an mehreren Orten angeboten werden und derselben Zufallsziehung oder einer ähnlichen Prozedur unterliegen; ausgenommen sind Jackpotsysteme der Spielbanken;
b) der Sportwetten;
c) der Geschicklichkeitsspiele.

⁴ Die Absätze 2 und 3 finden auch auf die telekommunikationsgestützt durchgeführten Geldspiele Anwendung.

⁵ Bund und Kantone tragen den Gefahren der Geldspiele Rechnung. Sie stellen durch Gesetzgebung und Aufsichtsmassnahmen einen angemessenen Schutz sicher und berücksichtigen dabei die unterschiedlichen Merkmale der Spiele  sowie Art und Ort des Spielangebots.

⁶ Die Kantone stellen sicher, dass die Reinerträge aus den Spielen gemäss Absatz 3 Buchstaben a und b vollumfänglich für gemeinnützige Zwecke, namentlich in den Bereichen Kultur, Soziales und Sport, verwendet werden.

⁷ Der Bund und die Kantone koordinieren sich bei der Erfüllung ihrer Aufgaben. Das Gesetz schafft zu diesem Zweck ein gemeinsames Organ, das hälftig aus Mitgliedern der Vollzugsorgane des Bundes und der Kantone zusammengesetzt ist.

2. Vereinigung zweier Bundesgesetze

Glücksspiele werden derzeit in zwei Bundesgesetzen geregelt. Zum einen im Bundesgesetz über Glückspiele und Spielbanken, zum anderen im Bundesgesetz betreffend die Lotterien und die gewerbsmässigen Wetten. Das vorliegend zur Vernehmlassung unterbreitende Gesetz soll diese beiden Erlassen in einem Bundesgesetz zusammenfassen und den neuen Verfassungsartikel umsetzen.

3. Übernommene Bestimmungen

Der Gesetzesentwurf übernimmt zu Recht grosse Teile der derzeit geltenden Regelung und Vollzugspraxis:

• Bundeskonzession und Bundesaufsicht für Spielbanken;
• Spielbankenabgabe zugunsten AHV/IV;
• Kantonale Bewilligung und Aufsicht für Lotterien, Sportwetten und Geschicklichkeitsspiele;
• Reinerträge aus Lotterien und Sportwetten für gemeinnützige Zwecke;
• Bewilligungsfreiheit für privater Kreis;
• Gratis Teilnahmemöglichkeit bei Gewinnspielen und Wettbewerben;
• Unveränderte Einteilung der Spielkategorien in Lotterien, Sportwetten, Spielbankenspiele und Geschicklichkeitsspiele;
• Unveränderte Übernahme der Spielbankenabgabe.

4. Neuerungen der Vorlage

Der Gesetzesentwurf sieht zum geltenden Recht folgende Neuerungen vor:

• Aufhebung des Verbots, Spielbankenspiele online durchzuführen (Konzessionserweiterung);
• Modernisierung der Strafbestimmungen;
• Sperrung ausländischer Online-Geldspielangeboten;
• Pokerturniere (Geldspielturniere) auch ausserhalb von Spielbanken;
• Modifikation der Begriffsbestimmungen und Bewilligungsvoraussetzungen;
• Minimierung von Kompetenzkonflikten zwischen Bund und Kanton;
• Steuerbefreiung sämtlicher Geldspielgewinne;
• Massnahmenpakt 1 (Veranstalter von Geldspielen haben angemessene Schutzmassnahmen zu treffen, um überforderte Spieler von gefährlichen Spielen zu schützen);
• Massnahmenpakt 2 (Kantone werden verpflichtet, Präventionsmassnahmen durchzuführen und Beratungen anzubieten);
• Massnahmenpakt 3 (Konsultationskommission zur Prävention von exzessivem Geldspiel wird geschaffen);
• Aufnahme von Bestimmungen für einen sicheren und transparenten Spielbetrieb;
• Unterstellung der Spielbanken und der Veranstalter der potentiell gefährlichsten Lotterien, Sportwetten und Geschicklichkeitsspielen dem Geldwäschereigesetz;
• Einführung von Vorgaben für die gemeinnützige Verwendung der Erträge aus den Lotterien und Sportwetten;
• Schaffung eines Koordinationsorgans (hälftig zusammengesetzt aus Mitgliedern der Vollzugskantone des Bundes und der Kantone).

5. Stellungnahme zu ausgewählten Neuerungen

5.1 Steuerfreiheit

Sämtliche Spielgewinne sollen nicht mehr besteuert werden. Für in Spielbanken erzielte Gewinne gilt dies bereits heute, weil es nicht möglich ist, die Auszahlung dieser Gewinne zu kontrollieren. Für Lotterien gilt derzeit eine Steuerpflicht. Mit der Ausdehnung der Steuerbefreiung auf alle Geldspielgewinne, wird dieser Widerspruch richtigerweise beseitigt. Zudem müssten bei einer Steuerpflicht, auch die getätigten Einsätze einbezogen werden, was nicht überprüfbar ist. Schliesslich geht es um die Wettbewerbsfähigkeit, kennen doch viele Länder diesbezüglich keine Steuerpflicht.

5.2 Onlinespiele

Spielbanken soll – durch eine Erweiterung der Konzession – die Möglichkeit eingeräumt werden, über das Internet (oder andere Telekommunikationsnetze) Spiele anzubieten und gleichzeitig die Regeln zum Schutz der Teilnehmenden vor exzessivem Geldspiel sicherzustellen. Diese Erweiterung auf Onlinespiele ist zu begrüssen. Damit haben Spielbanken auch gleich lange Spiesse wie Veranstalter von Lotterien und Wetten, welche bereits über ein Angebot im Internet verfügen.

5.3 Koordinationsorgan; Vollzugs- und Aufsichtsbehörden

Zur Stärkung der Koordination zwischen Bund und Kantonen ist die Schaffung eines paritätisch zusammengesetzten Koordinationsorgans vorgesehen. Da die  Verfassungsbestimmung ausdrücklich ein entsprechendes Koordinationsorgan fordert, erübrigen sich Erläuterungen über deren Sinn und Zweck.

Bezüglich der Vollzugs- und Aufsichtsbehörden wäre es mit der Vereinigung der zwei Bundesgesetze angezeigt, klare Abgrenzungen in der Zuständigkeit vorzunehmen. Vorstellbar wäre folgende Zuweisung:

ESBK: Technische Prüfung von Geldspielautomaten aller Art; Qualifikationsverfahren Glück-/Geschicklichkeit; Genehmigung des technischen Spielablaufes (z.B. von Pokerspielen);

Comlot: Spielbewilligung Lotterien & Wetten (elektronisch und manuell); Erteilen von Veranstalterbewilligung für Grossspiele;

Kantonale Behörde: Betriebsbewilligung von Geschicklichkeitsautomaten; Veranstaltungsbewilligung von Geldspielturnieren.  

5.4 Kategorien der Spiele

Die Kategorien der Geldspiele umfassen nach wie vor: Lotterien, Sportwetten, Spielbankenspiele und Geschicklichkeitsspiele, wobei Präzisierungen vorgenommen werden. Richtigerweise werden auch online durchgeführte Spiele einbezogen; ein logischer Schritt. Lotterien, Sportwetten und Geschicklichkeitsspiele sollen in Grossspiele und in Kleinspiele unterteilt werden. Bei den Grossspielen handelt es sich um diejenigen Lotterien, Sportwetten und Geschicklichkeitsspiele, die grösseres Gefahrenpotential in sich bergen und deshalb vertieft reguliert werden müssen. Kleinspiele sollen Lotterien, Sportwetten und kleinere Geldspielturniere mit kleineren Einsätzen erfassen und nicht online durchgeführt werden. Grossspiele benötigen für die Online-Durchführung eine Bewilligung der interkantonalen Vollzugsbehörde. Die Unterscheidung zwischen Gross- und Kleinspiele dürfte auf den ersten Blick zu Abgrenzungsproblemen führen; dass es nicht dazu kommen wird, ist auf dem Verordnungsweg sicherzustellen.

Spielbankenspiele sind jene Spiele, die weder Gross- noch Kleinspiele sind. Hierzu gelten: Tischspiele (Roulette, Black Jack, Poker etc.), Spielautomatenspiele und die grossen Geldspielturniere. Zu begrüssen ist die Konzeption, dass bei Nichtvorliegen von Gross- und Kleinspielen, automatisch ein Spielbankenspiel gegeben ist. Damit werden Zuweisungslücken vermieden und damit Kompetenzkonflikte zwischen Bund und Kanton.

Pokerturniere mit kleinen Einsätzen und kleinen Gewinnmöglichkeiten sollen als Kleinspiele auch ausserhalb der Spielbanken zulässig sein (Art. 3 Bst. f Entwurf Geldspielgesetz [E-BGS]). Diese Neuerung wird richtigerweise ins Gesetz aufgenommen, nachdem das Parlament eine entsprechende Motion (12.3001) überwiesen hat. Indem jedoch nicht Pokerturniere abschliessend erwähnt werden, sondern pauschal „kleine Geldspielturniere“, kommen unbeschränkt viele Spielarten in Betracht, welche die zusätzlichen Bewilligungsvoraussetzungen von Art. 35 E-BGS erfüllen können. Dies ist abzulehnen. Es wäre angezeigt, dass der Gesetzgeber abschliessend definiert, welche Spiele darunter fallen und diesbezüglich nicht auf den Verordnungsweg verweist. Schliesslich ist Art. 35 E-BGS – gerade für Pokerspiele – zu einschränkend formuliert. So ist nicht einzusehen, weshalb die Anzahl Teilnehmer zu begrenzen sein soll (Art. 35 Abs. 1 Bst. a E-BGS). Gerade kantonsübergreifende Turniere beinhalten oft eine grosse Anzahl von Teilnehmenden. Zu weit und unnötig sind ferner die unter Art. 35 Abs. 3 E-BGS aufgeführten Einschränkungen unter Bst. c- f. Die Summe der Startgelder ergibt sich aufgrund der Anzahl Teilnehmer, weshalb keine maximale Summe der Startgelder zu definieren ist (Bst. c). Unnötig einengend sind ferner die Beschränkung auf eine gewisse Anzahl Turniere pro Tag und Veranstaltungsort (Bst. d), die minimale Teilnehmerzahl (Bst. e) sowie die minimale Turnierdauer (Bsd. f).

5.5 Bewilligungs- und Konzessionierungssystem

Die Durchführung von Geldspielen ist weiterhin bewilligungs- oder konzessionspflichtig:

• Spielbankenspiele bleiben weiterhin Spielbanken vorbehalten (Bundeskonzession notwendig);
• Grossspiele benötigen weiterhin eine Bewilligung durch eine interkantonale Vollzugsbehörde;
• Kleinspiele benötigen weiterhin eine kantonale Bewilligung.

Die Beibehaltung dieses Bewilligungs- und Konzessionierungssystems ist nicht zu beanstanden.

5.6 Begleitende Massnahmen für Onlinespiele

Spielbanken und Veranstalter von Grossspielen, die Onlinespiele anbieten, haben verschiedene Schutzvorschriften zu erfüllen. Im Vordergrund stehen Vorschriften zum Schutz vor exzessivem Geldspiel und Geldwäschereibestimmungen. Minderjährigen dürfen die Spiele nicht zugänglich sein. Zudem muss der teilnehmende Spieler Wohnsitz in der Schweiz haben und über ein Benutzerkonto haben. Die vorgesehenen begleitenden Schutzmassnahmen sind theoretisch bestimmt geeignet, Schutz vor exzessivem Spiel zu bieten; wie es sich in der Praxis bewähren wird, bleibt abzuwarten. 

5.7 Nicht bewilligte Angebote

Online-Spielangebote aus dem Ausland machen im Internet bei Landesgrenzen nicht Halt. Sollen Spieler vor exzessivem Geldspiel geschützt werden und sollen einheimische Spiele bevorzugt werden, so müssen ausländische Angebote unterbunden werden. Im Rahmen schwarzer Listen sollen Zugriffe nicht bewilligter Webseiten in der Schweiz blockiert werden. Im Grundsatz ist diese Vorgehen zu unterstützen. Nationalen Anbieter Schutzmassnahmen aufzuerlegen macht nur dann Sinn, wenn Spieler nicht ohne massgeblichen Aufwand auf einen anderen (ausländischen) Anbieter wechseln können. Es wäre jedoch naiv zu glauben, dass es Spieler damit verunmöglicht wäre, diese Bestimmung zu umgehen. Gerade in Grenzregionen wäre es ein Leichtes, über ein ausländisches Netz auf andere Spielseiten zuzugreifen. Zudem ist damit zu rechnen, dass findige Internetuser eine Möglichkeit finden werden, die Blockierung zu umgehen.

5.8 Vereinfachtes Zulassungsverfahren zertifizierter Spiele

Das geltende Spielbankenrecht schränkt die Entwicklungsmöglichkeiten von Spielbanken stark ein. Aufwändige und komplizierte Zulassungsverfahren hemmen deren Innovationsmöglichkeiten. Das Geldspielgesetz sollte zum Anlass genommen werden, möglichst international gebräuchliche Vorgaben aufzunehmen. Damit können auch aufwändige und komplizierte Zulassungsverfahren vermieden werden, wenn im Ausland produzierte Spiele auf dem Schweizer Markt angeboten werden möchten. Eine ledigliche „Berücksichtigung“ international gebräuchlicher Vorgaben, wie dies Art. 17 Abs. 3 Satz 2 und Art. 18 Abs. 3 Satz 2 E-BGS vorsehen, reicht nicht aus. Dies würde die Wettbewerbsfähigkeit der Schweizer Spielbanken unnötigerweise einschränken. Eine rasche und unbürokratische Einführung von Innovationen im Geldspielmarkt ist zentral, vor allem im neuen Online-Markt. 

5.9 Strafbarkeit

Wer Spiele anbietet, ohne über die entsprechenden Bewilligungen zu verfügen, macht sich strafbar. Nicht strafbar macht sich jedoch, wer solche Spiele nur spielt. Diese Regelung ist angebracht und zu unterstützen. Richtigerweise werden Spielnutzer nicht kriminalisiert.