II. Teilbericht der Expertenkommission „Sanktionen in der Finanzmarktaufsicht“

Antwort der Schweizerischen Volkspartei (SVP)

Wie bereits den ersten Teilbericht, lehnt die SVP auch den vorliegenden Gesetzesentwurf über Sanktionen in der Finanzmarktaufsicht ab. Aus Sicht der SVP vermag der vorgeschlagene Gesetzesentwurf die Qualität der schweizerischen Finanzmarktaufsicht nicht zu stärken. Die bestehenden Gesetze und Regulierungen reichen vollständig aus und können im Bedürfnisfall revidiert werden, ohne dass neue Gesetze oder Verwaltungseinheiten geschaffen werden müssen.

Die Vereinheitlichung des Sanktionsrechts auf der Ebene des FINMAG ist wenig sinnvoll, da Tatbestände, Sanktionsdrohungen und Anwendungsbereiche in den verschiedenen Finanzmarkterlassen und im Strafrecht so unterschiedlich sind, dass es zu einer Parallelität bzw. Kumulierung der Sanktionsnormen kommen kann. Da es sich bei der Finanzdienstleistungswirtschaft schon jetzt um den am meisten regulierten Wirtschaftssektor handelt, ist es absurd, neue Regulierungen zu schaffen, welche anstelle von Vereinfachung und Klarheit vor allem Intransparenz und Rechtsunsicherheit fördern. So würden mit dem vorgeschlagenen Entwurf Sanktionsmassnahmen im Strafgesetz, im FINMAG sowie in den sektorspezifischen Spezialerlassen stehen. Von Vereinfachung kann also keine Rede sein. Wollte man eine wirkliche Vereinfachung herbeiführen, müssten sämtliche Sanktionsmassnahmen des Finanzmarktes in einem Gesetz zusammengefasst und in den restlichen Erlassen aufgehoben werden.

Problematisches Unterlaufen bestehender Rechtsgrundsätze

Vorsätzliches Verhalten ist stets, fahrlässiges nur dann mit Strafe zu bedrohen, wenn das Gesetz dies ausdrücklich bestimmt. Die vorgeschlagene Harmonisierung der Fahrlässigkeitstatbestände widerspricht diesen Grundsätzen des Strafrechts klar und führt zu einer unnötigen und wenig verständlichen Verschärfung. Es gibt keine stichhaltigen Gründe, welche eine generelle Strafbarkeit der Fahrlässigkeitsstrafbestände rechtfertigen würden. Fahrlässiges Verhalten ist, soweit es als strafbar erklärt wird, mit geringeren Strafen zu bedrohen als vorsätzliches, da es einen verminderten Unrechtsgehalt aufweist.

Es ist weiter äusserst fragwürdig, Finanzdienstleister über Sanktionen wie hohe Bussen und öffentliches An-den-Pranger-Stellen („Naming and Shaming“) disziplinieren zu wollen. Die Finanzmarktaufsicht bezweckt in erster Linie den Schutz des Dienstleistungsnehmers und das ordnungsgemässe Funktionieren des Marktes. Diese Zielsetzung ist bei Fehlverhalten wie im geltenden Recht durch Korrekturmassnahmen und nur in gravierenden Fällen ausnahmsweise durch Eingreifen des Strafrichters zu verfolgen.

Die Veröffentlichung von Verfahren („Naming and Shaming“) steht ausserdem in klarem Widerspruch zum sonst allgemein geltenden Amtsgeheimnis.

Unausgereifter Entwurf

Problematisch ist ausserdem, dass gemäss Vorlage die FINMA auch über laufende Verfahren berichten könnte, obwohl sie selbst die untersuchende Behörde und ihre Entscheide zudem nicht letztinstanzlich wären. Es ist zu befürchten, dass durch solche, aus nicht rechtskräftigen Urteilen erwachsenen, Äusserungen auf die in Untersuchung stehende Unternehmung zu Unrecht Druck ausgeübt wird.

Auch ohne neue gesetzliche Grundlage können rechtskräftige Urteile öffentlich gemacht werden. Dies ist bereits heute gängige Praxis des Bundesgerichts. Aber auch in diesem Falle ist nach Ansicht der SVP die Nennung des Namens der Bank im Normalfall nicht nötig.

Die vorgeschlagene neue Funktion von Feststellungsverfügungen lehnen wir aus verfahrensrechtlichen Gründen ab. Es sind weiterhin gestaltende Verfügungen zu erlassen.

Die Vereinheitlichung der Verjährungsfristen auf 7 Jahre ist äusserst problematisch, da damit insbesondere die Verjährungsfristen des BankG ungerechtfertigter Weise verlängert werden und so eine Differenz der Verjährungsfristen im Vergleich zum Steuerrecht geschaffen wird.

Auch die in Art. 31a FINMAG vorgeschlagene Gewinneinziehung ist unnötig und verfehlt. Falls die Aufsichtsbehörde feststellt, dass ein gewisses Geschäftsgebaren nicht mit dem Gesetz in Einklang steht, ist eine genügende zivilrechtliche Klagegrundlage gegeben. Dies bewirkt, falls die Klage gerechtfertigt ist, Schadenersatzansprüche, die in der Regel mindestens die Höhe des erzielten Gewinns umfassen. Ausserdem hat die FINMA die Möglichkeit, Bussen zu verhängen. Auch hier gilt es, Sinn und Zweck des Gesetzeswerkes nicht aus den Augen zu verlieren. Der Schutz des Dienstleistungsnehmers und Kunden ist durch zivilrechtliche Klagemöglichkeiten gewährleistet. Zusätzlich kann die FINMA Bussen verhängen, um für die Einhaltung der Regeln und das Funktionieren des Marktes zu sorgen. Möglichkeiten wie die Gewinneinziehung sind vor allem aus fiskalischer Sicht interessant. Dies wird auch dadurch bestätigt, dass nicht nur von erzielten Gewinnen, sondern auch von entgangenen Verlusten (!) die Rede ist. Derartige Überlegungen sind an dieser Stelle deplaciert.

Das in Art. 31b FINMAG vorgeschlagene Berufsverbot ist eine äusserst schwere Sanktion und ein starker Eingriff in die persönlichen Grundrechte. Diese Bestimmung ist noch einmal grundsätzlich zu überdenken. Bei dieser Sanktion ist höchste Zurückhaltung geboten. Zudem sind die Anforderungen an die Bestimmtheit der entsprechenden Regelung hoch. Der vorliegende Entwurf ist diesbezüglich mangelhaft und ungenügend. Die Bestimmung muss mit dem genau umschriebenen Kreis der von dieser Sanktion Betroffenen sowie mit den Sachverhalten, welche eine Sanktion rechtfertigen, konkretisiert werden. Zudem verlangt die SVP, dass in Anlehnung an Art. 67 VE StGB die „Gefahr weiterer Pflichtverletzungen“ als zusätzliche Bedingung aufgenommen wird.

Der vorgeschlagene Gesetzesentwurf schafft mehr Probleme als er löst. Die daraus resultierende Rechtsunsicherheit wie auch die damit verbundene unvermeidliche weitere Aufblähung der Verwaltung sind zu vermeiden, weshalb die SVP den Entwurf entschieden ablehnt.